En la Ciudad de México, en las instalaciones de la Secretaría de Economía (SE), siendo las 10:00 horas del 05 de abril de 2018, el Consejo Consultivo de Prácticas Comerciales Internacionales (CCPCI) celebró la Segunda Sesión Ordinaria de 2018.
La sesión fue presidida por el Jefe de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales (UPCI), Víctor Manuel Aguilar Pérez, en su calidad de Secretario Técnico, quien dio la bienvenida a los Consejeros e inició la sesión, de conformidad con el siguiente Orden del día:
- “Las medidas adoptadas por el gobierno de los Estados Unidos de América (EUA), bajo la sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962”. –Gustavo Uruchurtu Chavarín.
- “Las pruebas periciales en los procedimientos contra prácticas desleales de comercio internacional”.- Miguel Ángel Velázquez Elizarrarás.
- Asuntos generales.
Antes de iniciar con los temas establecidos en el orden del día, los Consejeros hablaron sobre la reciente eliminación de cierta información, que realizó la Administración General de Aduanas (AGA) en la cinta que entrega a las Cámaras y Asociaciones. Resaltaron que se trata de información relevante para efectos de las investigaciones contra prácticas desleales de comercio internacional, por lo que solicitaron que el tema sea discutido ampliamente en este CCPCI, con el fin de que se busque una solución oportuna.
El Secretario Técnico, aclaró a los Consejeros que la decisión de proteger la información fue tomada por la AGA, debido a que se detectó un mal manejo de la misma.
Teresa Zermeño Temores, quien representa a la AGA en esta sesión, reiteró que efectivamente se detectaron problemas con el manejo de información (RFC, nombres de los importadores, etc…) sin embargo, informó que las autoridades aduaneras ya están trabajando con las áreas tecnológicas para encontrar una forma segura de entregarla, evitando su mal uso. El Secretario Técnico agradeció la respuesta, entendiendo lo delicado del asunto y solicitó su apoyo para encontrar una salida oportuna.
Posteriormente, los Consejeros hablaron ampliamente del tema; algunos comentaron que el sector privado ha solicitado desde hace muchos años que se haga pública la información señalada, cuestionando las restricciones; también señalaron que en otros países la información se puede obtener fácilmente. Al respecto, el Secretario Técnico contestó que si bien es cierto que en algunos países la información es pública, ésta no se entrega de forma gratuita y tiene ciertas restricciones. Aclaró que aun cuando toda la información debe ser pública, su divulgación podría implicar una afectación para los propios particulares.
Teresa Zermeño, dijo que la decisión de eliminar los campos no la tomó el sector público de manera arbitraria, sino que derivó de una denuncia sobre el mal manejo que se está dando y reiteró que la AGA está trabajando para entregar la información necesaria, pero evitando abusos. Hizo hincapié en el hecho de que no se está ocultando información, sino que se protegiendo su mal uso.
Otros consejeros comentaron que la información debería ser pública -incluso para los exportadores- ya que no están en igualdad de circunstancias, al no tener acceso a la cinta de aduanas.
El representante de la Unidad de Política de Ingresos Tributarios, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, José Guadalupe Chávez Godínez, comentó que es un tema complejo porque la información que se declara a través de un pedimento, contiene datos personales, lo cual genera a los importadores cierta incomodidad. Hay información que se considera reservada y el hecho de hacerla pública tiene un impacto en los que la están declarando, por lo que se deben observar los lineamientos que establece la legislación.
Víctor Aguilar, dijo que han sido los propios importadores y exportadores quienes hanreclamado que se está divulgando cierta información. Otro consejero opinó que ciertainformación no debería ser gratuita, particularmente cuando se usa para desarrollo deproveedores. Algunos comentaron que se debería identificar la información que esrealmente útil, destacando la importancia de los valores y la descripción del producto. Sinembargo, todos los Consejeros coincidieron en la importancia que tiene la informacióneliminada, para efectos de las solicitudes antidumping y antisubvenciones. Incluso,señalaron que debería darse la apertura total de la información, aun cuando se llevaríamucho tiempo en resolver, ya que se trata de una necesidad básica para definir elproducto investigado en los cuestionarios que deben acompañarse a las solicitudes deinvestigación contra prácticas desleales de comercio internacional.
Al respecto, Teresa Zermeño, contestó que el acceso a la información está limitado yexplicó lo que se está haciendo en las aduanas respecto a los convenios, pero exteriorizóque podrían actualizarse los acuerdos celebrados con las Cámaras y en su opinión, éstepodría ser un momento oportuno para revisarlos nuevamente y ver las limitantes paraentregar la información, en otras palabras, sería una reestructura de la información,partiendo del buen uso que le den las Cámaras.
Por otra parte, se destacó el hecho de que la mala clasificación de la mercancía complicala depuración para las partes y para la autoridad investigadora. También señalaron que lainformación -no solamente es útil en las investigaciones contra prácticas desleales- sinotambién para denunciar otros actos ilícitos del comercio; inhibir la importación ilegal deciertos productos, así como para detectar el incumplimiento de NOMS. Los Consejerosinsistieron en que el CCPCI debe dar un seguimiento puntual a este tema. Se sugirióformar un grupo de trabajo y fijar una fecha para atenderlo.
José Chávez, destacó el hecho de que no se eliminó la entrega de información, sino quese quitaron unos campos y externó su preocupación de que se busque que toda lainformación se haga pública.
Uno de los consejeros comentó que no debe perderse la riqueza de lo aportado en el desarrollo de esta sesión, por lo que sugirieron que se haga una propuesta formal del CCPCI para que no se quede en una simple discusión e insistieron en garantizar que se dé seguimiento al tema. Al respecto, el Secretario Técnico sugirió que la minuta de la presente sesión sea lo suficientemente puntual para que pueda ser útil y sobre la propuesta de modificar la legislación en materia aduanera, expresó que a pesar de su complejidad, se tiene que empezar a impulsar.
Héctor Rodrigo Hernández Rodríguez, señaló que aun cuando lo ideal sería tener la información pública en todos sus campos, se han logrado avances. Sobre los países que tienen la información pública (como EUA), coincidió con que la información no se obtiene de forma gratuita y destacó que otros países también tienen un marco jurídico que respetar. Dejó claro que en la página de la Secretaría de Economía se puede obtener cierta información. Sugirió que el SAT imparta un taller para explicar cómo manejar la base de datos, ya que es muy compleja.
Al respecto, el Secretario Técnico coincidió en que hay grandes avances, pero dejó claro que es importante separar los temas; ya que por un lado tenemos la suspensión de la entrega de información, en la cual el SAT ya está trabajando y por el otro, la complejidad en el manejo de la base de datos, (sobre lo que comentó que el taller es buena idea, pero el CCPCI no es quien recibe la información, por lo que habría que pensar a quiénes les serviría el taller). Acerca de la posibilidad de modernizar la legislación, indicó que este CCPCI podría empujar una propuesta y solicitó a Teresa Zermeño su apoyo para realizar una reunión a fin de recibir la propuesta formal del CCPCI. Sugirió a los Consejeros que tienen relación con Cámaras, Asociaciones y Agencias Aduanales que cada uno en su ámbito, difunda el tema.
Posteriormente, se cuestionó sobre la nomenclatura en otros países y los Consejeros llevaron a cabo un intercambio de ideas; en particular respecto al intercambio de información entre gobiernos, el cual, el Secretario Técnico señaló que ha mejorado considerablemente ya que actualmente hay una colaboración aduanera. También se habló sobre la compatibilidad en las fracciones arancelarias entre los países y se sugirió que se revisen los sistemas armonizados, así como la forma en que resuelve la desagregación de los productos en otros países; particularmente se refirieron a EUA y Europa. Los Consejeros insistieron en un desdoblamiento de fracciones para tener un sistema arancelario más adecuado. Sobre el particular, Héctor Hernández comentó que la Organización Mundial de Aduanas (OMA) es quien revisa si hay compatibilidad, realizando una discusión constante de los sistemas armonizados a 6 dígitos, para atender esas necesidades. En algunos países el nivel de desagregación es a 8 o 10 dígitos, lo cual permite que exista mejor observación de los flujos comerciales de los productos. La Dirección General de Comercio Exterior es quien asiste a las reuniones de la OMA, por lo que coincidió en que sería oportuno invitar a un funcionario de dicha Unidad para que exponga el tema.
Se recordó que está por salir una Tarifa para fines estadísticos, lo que implica que se está reduciendo considerablemente, lo cual –en la opinión de algunos- va en contra del desdoblamiento. Al respecto, el Secretario Técnico comentó que no considera que este hecho, implique ir en contra el desdoblamiento, sino que se están eliminando fracciones obsoletas. Uno de los Consejeros preguntó si se puede desdoblar la Tarita por capítulos o por sectores. La respuesta fue que sí.
El Secretario Técnico aclaró la importancia de separar los temas que nos ocupan:
- Por un lado tenemos la información para efecto de las investigaciones, el cual ya está avanzando.
- El otro tema es la información de la base de datos y sus campos en general.
- Y, por último, cambios en la legislación aduanera.
Una vez concluída la discusión, el Secretario Técnico pasó al primer tema del orden del día: “Las medidas adoptadas por el gobierno de los Estados Unidos de América (EUA), bajo la sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de 1962 (LEC)” y habló brevemente sobre los antecedentes de las acciones recientemente adoptadas por los EUA. Posteriormente, dio la palabra a Gustavo Uruchurtu, quien inició su presentación explicando que la sección 301 de la LEC se utiliza para el trato de medidas desleales en contra de exportaciones de bienes y servicios de EUA; buscando el respeto de los derechos de EUA bajo tratados bilaterales y multilaterales; se usa como respuesta a prácticas de gobiernos extranjeros injustificadas, no razonables o discriminatorias, que amenazan o restringen el comercio de EUA; busca. Asimismo, busca aumentar el acceso a mercados; proporcionar condiciones más equitativas a las inversiones de EUA, y mejor protección de la propiedad intelectual. Ejemplos: China y la Unión Europea, en el caso de la Hormonas.
La sección 301 especial, permite al USTR identificar aquellos países que no proporcionan una adecuada y efectiva protección a los derechos de propiedad intelectual o niegan acceso al mercado justo y equitativo, a personas que confían en la protección de los derechos de propiedad intelectual. Los países que llevan a cabo los actos, políticas o prácticas más onerosas y tienen el impacto más adverso sobre productos relevantes de EUA, se designan “Priority Foreign Countries”. A menos que entren en negociaciones de buena fe o estén haciendo progresos significativos en negociaciones bilaterales o multilaterales, para proporcionar una adecuada protección. Existen dos listas: la Priority Watch List y la Watch List. La inclusión de un país a la lista indica que existen problemas en dicho territorio con respecto a la protección, aplicación de la ley o el acceso al mercado de personas que confían en la protección de la propiedad intelectual. México está en una lista (igual que Canadá), pero en otros años México llegó a estar en los primeros lugares de piratería del mundo. Explicó que EUA realiza monitoreos que pueden dar como resultado la adopción de medidas como la que nos ocupa.
Sobre la sección 232, comentó específicamente que, en el caso de acero, esta disposición le otorga facultades al Secretario de Comercio, para llevar a cabo investigaciones que determinen el efecto en la seguridad nacional de los EUA, por las importaciones de un bien. La solicitud puede hacerse; por el Departamento o Agencia; por medio de una solicitud de parte interesada, o de oficio. El Secretario debe de presentar un reporte al Presidente con las recomendaciones sobre la aplicación de medidas bajo esta sección. Bajo esta disposición se instruye al Secretario y al Presidente, a la luz de los requisitos de seguridad nacional -sin excluir otros factores relevantes- de dar consideración a la producción nacional necesaria para los requerimientos proyectados de la defensa nacional y la capacidad de los EUA de poder cumplir con esos requerimientos.
Deben reconocer también la estrecha relación entre el bienestar económico de la nación con la defensa nacional y considerar el impacto de la competencia extranjera en el bienestar económico de las empresas individuales de los EUA, examinando el desempleo, la disminución de ingresos del gobierno, la pérdida de habilidades o inversión y otros efectos graves, que resultan del desplazamiento de productos nacionales por las importaciones u otros factores que debilitan la economía interna que perjudican la seguridad nacional.
Adicionalmente, explicó el procedimiento para establecer dichas medidas, aclarando que México sí participó en las audiencias. También explicó el alcance específico del acero, donde la investigación abarcó todos los bienes producidos en los molinos clasificados en las subpartidas del Sistema Armonizado de las fracciones: 720610 a la 721650; de la 721699 a la 730110 y 730210; de la 730240 a la 730290, y de la 730410 a la 730690, incluyendo cualquier revisión subsecuente de las mismas.
También expuso los hallazgos que llevaron a los EUA a imponer la dicha medida, destacando que: el acero es importante para la seguridad nacional; las importaciones en las cantidades que fueron observadas impactan de manera adversa al bienestar económico de la industria siderúrgica de EUA; el desplazamiento del acero nacional por las cantidades excesivas de las importaciones ha tenido un efecto serio en el debilitamiento de la economía interna, y el exceso de la capacidad global del acero es una circunstancia que contribuye al debilitamiento de la economía nacional de los EUA.
Concluyó que: el Secretario encontró varios factores importantes que soportan su recomendación de aplicar medidas: un alcance más amplio de la investigación; el nivel de exceso de la capacidad global; el nivel de las importaciones; la reducción de los instalaciones de hornos de oxígeno básicos desde 2001, y el impacto potencial de más cierres de plantas. Considera que las medidas a aplicarse deberán reducir las importaciones de tal manera que permita a las empresas de EUA operar a 80 por ciento o más de su capacidad. Por otra parte, las recomendaciones consistieron en la adopción de cupos y el establecimiento de aranceles a diversos países.
Sobre las exenciones explicó que el Presidente puede exentar que países específicos del cupo o del arancel, basado en un interés económico o de seguridad primordial. (México quedó excluido en principio). Finalizó su presentación indicando que en 17 ocasiones se ha buscado imponer este tipo de medidas.
Jesús Flores felicitó y agradeció a Gustavo Uruchurtu por el esfuerzo de integrar la presentación, la cual consideró sustantiva. Compartió algunos temas asociados con la sección 232 y las razones por las que considera que se llega a la determinación de imponerla. Compartió su experiencia en los foros del Comité del Acero de la OCDE, resaltando que el acero se convirtió en un tema de seguridad nacional por necesidad (principalmente el exceso de capacidad). En su opinión, la medida impuesta por la sección 232 no resuelve el tema de fondo, pero es un mecanismo de negociación.
El Secretario Técnico, realizó algunos comentarios sobre el procedimiento para establecer la medida de la sección 232. Agregó, que la industria del acero ha sido un motor de desarrollo para muchos países. También destacó la importancia de dicha industria en el mundo y en EUA.
Posteriormente, los Consejeros emitieron su opinión y el tema fue debatido ampliamente. En específico, se cuestionó si en realidad se trata de un tema de “seguridad nacional”. Se destacó la fuerte reacción de los países en el Comité del acero, contra de los EUA.
Se comentó que México tiene el artículo 131 Constitucional, el cual incluye a la seguridad nacional de manera implícita. En el citado artículo se le confieren facultades al Presidente de México para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. Por su parte, el artículo 4 de la LCE establece la forma y los casos en que se pueden aplicar las medidas.
Se cuestionó sobre la facultad de China para reaccionar ante las medidas impuestas por EUA. Sobre este particular, se debatió ampliamente que la medida impuesta bajo la sección 232 fue para acero y aluminio; en este caso China promovió consultas ante la OMC, con fundamento en el Acuerdo de Salvaguardas. La medida impuesta con base en la sección 301 se fundamenta en la legislación interna de EUA, bajo el tema de seguridad nacional y es una medida de represalia automática. Contra esta medida, China reaccionó con un incremento de aranceles, debido a que no hay fundamento en la OMC (aunque precisaron que no ha entrado en vigor).
En México se han afectado las importaciones a lavadoras y fotoceldas. Se cuestionó sobre la posibilidad de que México pudiera reaccionar con represalias o impugnar ante la OMC. Al respecto, se planteó que se puede responder las dos vías.
Los consejeros discutieron ampliamente sobre las reacciones que el mundo debe tener con relación a las medidas que está imponiendo EUA y la forma como ese país está haciendo a un lado los Acuerdos de la OMC. Se expusieron las complicaciones para establecer medidas de salvaguarda, tales como el estándar, el hecho de que las medidas de salvaguarda que se han impugnado se han tenido que eliminar por resolución de la OMC. Algunos opinan que eso implica una deficiencia del sistema.
El Secretario Técnico emitió su postura sobre las repercusiones del sistema mundial del comercio y algunos antecedentes de las acciones de EUA respecto a la OMC, particularmente, sobre el hecho de que en el caso de los EUA su legislación interna está por arriba de sus compromisos con la OMC. Aclaró que las medidas derivadas de la sección 232 ya entraron en vigor, pero por el momento no se van a aplicar a México. Finalmente, intercambiaron puntos de vista sobre la historia del proteccionismo de los países a sus industrias.
Concluido el tema, el Secretario Técnico pasó al segundo tema del orden del día: “Las pruebas periciales en los procedimientos contra prácticas desleales de comercio internacional”. Habló sobre la importancia de las pruebas periciales de esos procedimientos, así como sobre la forma en que ha incrementado su presentación.
A continuación, dio el uso de la palabra a Miguel Ángel Velázquez, quien inició su presentación diciendo que no se trata propiamente de un problema, pero destacó la relevancia de la prueba pericial ante los tribunales federales, haciéndose cada vez más frecuentes y sin límite. Dijo que el ofrecimiento de pruebas periciales en los procedimientos ordinarios, especiales y contenciosos en materia de prácticas desleales de comercio internacional, son cada vez más frecuentes. Agregó que los dictámenes periciales no tienen límite en esta materia, pues los hechos que son del conocimiento de la autoridad (administrativa o jurisdiccional) exigen un rigor científico o técnico, que no está al alcance del común de las personas.
Adicionalmente, señaló que ni la Ley de Comercio Exterior (LCE) ni su Reglamento, contienen normas específicas en materia de pruebas periciales, por lo que hasta hoy se procede conforme a las reglas contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; el Código Federal de Procedimientos Civiles y la Jurisprudencia aplicable. Por tanto, debe evaluarse si los regímenes de supletoriedad previstos en la LCE y su Reglamento son suficientes para afrontar los problemas que entrañan las formalidades y las reglas de valoración (basadas a su vez en las reglas de la sana crítica) que debe seguir la autoridad administrativa. Continuó dando una descripción de la prueba pericial, su utilidad y las formalidades de la misma. Posteriormente, expuso los 13 hechos que considera pueden ser demostrados o ratificados a través de dictámenes periciales. Reiteró que las partes interesadas no están limitadas para presentar una prueba pericial, aun cuando el conocimiento técnico lo tiene la propia autoridad investigadora.
Hizo referencia a una prueba presentada ante la COFECE, en la que los tribunales resolvieron que debía ser admitida porque no se les puede coartar el derecho de audiencia a los particulares.
Continuó explicando que la prueba pericial, puede presentarse en diversas materias, disciplinas o ciencias, independientemente de que la autoridad investigadora se haya pronunciado sobre algún hecho concreto. También explicó que el oferente de la prueba pericial, puede llegar al extremo de pedir a la autoridad que el perito tenga acceso a determinada información confidencial para pronunciarse sobre los aspectos que le interesa probar. Cuestionó la posibilidad de que las pruebas periciales que no se presentaron en el procedimiento de investigación antidumping, puedan presentarse en un juicio o mecanismo de solución de controversias.
Posteriormente, explicó la naturaleza jurídica y alcance de la prueba pericial. Al respecto, dijo que el perito es un auxiliar técnico de las autoridades en determinada materia, y como tal, su dictamen constituye una opinión ilustrativa sobre cuestiones técnicas emitidas bajo el leal saber y entender de personas diestras y versadas en materias que requieren conocimientos especializados, expresados en forma lógica y razonada, de tal manera que proporcionen a la autoridad elementos suficientes para orientar su criterio en esas materias. Ese carácter ilustrativo u orientador de los dictámenes periciales es lo que ha llevado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a diversos tribunales de la Federación a destacar que los peritajes no vinculan necesariamente a la autoridad, la cual disfruta de la más amplia facultad para valorarlos, asignándoles la eficacia demostrativa que en realidad merezcan, ya que el titular de la autoridad o del órgano jurisdiccional se constituye como perito de peritos y está en aptitud de valorar en su justo alcance todas y cada una de las pruebas que obren en autos, se trata de una prueba complementaria.
Le preguntaron si la prueba es vinculante, a lo que contestó que la autoridad investigadora está obligada a valorarla, como lo hace con cualquier prueba que se aporte dentro del procedimiento y pronunciarse sobre ella.
Adicionalmente, explicó que la ausencia de impugnación de un dictamen pericial no impide a la autoridad estudiar los razonamientos técnicos propuestos en él, para estar en posibilidad de establecer cuál peritaje merece mayor credibilidad y pronunciarse respecto de la cuestión debatida, determinando según su particular apreciación, la eficacia probatoria del aludido dictamen.
Concluyó que los peritajes en materia de prácticas desleales de comercio internacional, pueden llegar al grado de confundir a la autoridad, por lo que debe identificarse el problema de manera casuística y valorar si es necesario contar con reglas específicas en la materia debido a la relevancia y afectación que pueda llegar a darse.
El Secretario Técnico externó su preocupación por la admisión de la prueba por parte de los tribunales, de pruebas que no hayan sido ofrecidas dentro de la investigación ordinaria, en particular sobre periciales en materia de cálculos, los cuales son específicos.
Posteriormente, Rodrigo Orozco, funcionario de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales, intervino para cuestionar cuál sería la función de la autoridad investigadora si se presenta un número importante de pruebas; cuál sería el límite y cómo se evitaría que la autoridad sea quien defina el resultado de una investigación. Miguel Ángel Velázquez insistió en que no hay límite en cuanto al ofrecimiento de la prueba, pero las reglas ya están establecidas en los procedimientos. Agregó que independientemente de ello, la autoridad debe justificar la falta de admisión. Discutieron ampliamente sobre el derecho que tienen las partes de ofrecer pruebas y que éstas sean admitidas, sobre lo que establece el Código Federal de Procedimientos Civiles, así como sobre los límites de la prueba pericial en los procedimientos contra prácticas desleales de comercio internacional.
Posteriormente, hicieron referencia a casos específicos de pruebas periciales presentadas dentro de los procedimientos y los paneles, así como la forma como fueron analizadas. Se habló sobre las suspensiones en los juicios de amparo y la preocupación al respecto. Finalmente, señalaron que el límite debe ser que no se sustituya la función de la autoridad investigadora.
Por último se abordó el tema de Asuntos Generales, donde los miembros del CCPCI, llegaron a los siguientes acuerdos:
- Continúa pendiente la presentación de los formularios para exportadores.
- Continúa pendiente el documento sobre los procedimientos contra prácticas desleales de comercio internacional, en respuesta a la COFECE.
- Los Consejeros presentarán su propuesta formal de modificación al Reglamento de la Ley de Comercio Exterior en materia de elusión.
- La siguiente sesión ordinaria será el 07 de junio, la sede está por confirmarse.
- Se sugiere dedicar una sesión para atender el tema de la información para uso de investigaciones, revisando cuales son los campos útiles.
- Se hará una sesión específica para analizar las propuestas de modificación a la Ley Aduanera.
- Se invitará a un funcionario de la Dirección General de Comercio Exterior para analizar la Tarifa y revisar la nomenclatura de otros países.